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Il procedimento amministrativo disciplinato dalla L. 689/1981 si articola in due momenti principali: la contestazione della violazione amministrativa e l’ordinanza-ingiunzione: la prima costituisce un mero atto endoprocedimentale mentre la seconda integra il provvedimento finale con cui la P.A., nell’esercizio della sua potestà sanzionatoria, applica la sanzione amministrativa.
È indubbio che la contestazione assolve un ruolo determinante nell’ambito del procedimento amministrativo, in quanto funzionale all’esercizio del diritto di difesa del trasgressore. È, infatti, attraverso il verbale di contestazione che l’interessato può valutare se e come predisporre la propria difesa[1].
Risulta, allora, evidente come anche in tema di sanzioni amministrative valga il principio della necessaria correlazione tra il fatto contestato e quello per il quale viene irrogata la sanzione.
Tale principio ha come conseguenza che la P.A. competente ad emanare l’ordinanza ingiunzione non può adottare un provvedimento sanzionatorio per una violazione diversa da quella oggetto del verbale di contestazione, né dal punto di vista del fatto commesso né sotto il profilo delle norme violate. Se ciò accadesse, infatti, si determinerebbe una lesione del diritto di difesa del trasgressore, avendo quest’ultimo organizzato le proprie difese sulla base della originaria, specifica contestazione di cui è stato destinatario.
In questo senso, si è espressa la giurisprudenza di legittimità, laddove ha affermato che l’Autorità amministrativa viola la corrispondenza fra contestazione e condanna quando pronunci ordinanza-ingiunzione per un fatto non attribuito al trasgressore in sede di contestazione ovvero quando applichi norme diverse da quelle in esso richiamate[2].
A mero titolo esemplificativo, in campo ambientale, l’art. 258 TU 152/2006, al comma 2, punisce la omessa o irregolare tenuta del registro di carico e scarico di cui all’art. 190 co. 1, da un lato, con la sanzione amministrativa pecuniaria da € 2.600,00 a € 15.500,00 se il registro è relativo a rifiuti non pericolosi e, dall’altro, con la sanzione da € 15.6000,00 a € 93.000,00 se relativo a rifiuti pericolosi; in quest’ultimo caso, è prevista altresì la sanzione accessoria della sospensione da un mese a un anno dalla carica rivestita dal soggetto responsabile dell’infrazione e dalla carica di amministratore.
In un’ipotesi come questa, diventa indispensabile che la P.A., al momento della contestazione, specifichi se la violazione di cui agli artt. 190 co. 1 e 258 co. 2 riguardi rifiuti non pericolosi (primo periodo) ovvero pericolosi (secondo periodo), stante l’importante differenza fra le sanzioni – principali ed accessoria – previste per l’una o l’altra violazione.
Ne deriva che è da ritenere lesiva del principio di corrispondenza fra contestazione e condanna l’ordinanza-ingiunzione che applichi la sanzione amministrativa per la violazione di cui al secondo periodo, laddove nel verbale di contestazione sia stata rilevata la violazione di cui al primo periodo, con conseguente nullità della ordinanza-ingiunzione stessa.
[1] Cass. Civ., Sez. III n. 1876/2000.
[2] Cass. Civ. Sez. I, n. 9528/1999.